印波：刑事结案效率考评指标的嬗进及其反思
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印波 北京师范大学刑事法律科学研究院。
关键词：审判效率 结案率 法定审限内结案率 结收比 司法业务考评
一、刑事结案效率考评概述
随着市场经济的迅猛发展，社会冲突与纠纷频增，公民维权报案意识增强，侦破案件线索和取证查证技术愈加丰富，法院受理的刑事案件数量突飞猛进。以全国法院受理的刑事一审案件量为例，2005年为64.4万件，2011年增长至78万件，2018年已增长至119.8万件，较2005年翻了接近一倍。尽管没有刑事法官的统计数据，但可以从法官整体的数量上了解人均工作量持续增加的事实。法官的数量自2005至2011年没有增长，稳定在20万人左右。受员额改革影响，法官总数量在2018年下降至12万人。刑事法官的数量更为有限，以B市S区刑庭为例，员额法官仅为2名，远少于民庭、执行庭等部门。
为了消解激增的案件量，防止积案久拖不决，同时确保案件的质量，采用“数字化管理”，引入量化的绩效考评机制成为一种便捷、有效的司法管理控制方式。长久以来，法院系统“机关”色彩浓厚，虽然办案人员有审判独立的价值诉求，但是也必须适应自主性较弱的、以指标为核心的绩效考评体系。对于法院和部门往往采用“目标管理+上级考评”的考评方法，对于法官及助理等个人往往采用“目标管理+主管考评”的考评方法。除了具体数据、等级目标设定之外，还通过横向比较、排名等竞争机制引发被考评者的荣辱感，以敦促其积极进取，实现数据、等级最优。B市某中院刑二庭S法官直言：“指标体系实际上就是‘小刑诉法’，是我们办案的‘指挥棒’。”当然，与公开的法律法规相比，指标体系及数据具有内部性，一般不宜对不特定公众公开。只有需要对外宣传的时候，才将作为先进经验的体系和表现优异的单项数据予以公开。
尽管司法绩效考评被官方界定为顺应当代公共管理科学化的思潮，借鉴政府行为质效评估经验而发展起来的创新评估形式，但是它一直广受学界诟病——法院、法官怎么能如同其他行政机关、公务员一样接受行政管控性的考评呢？绩效考评是否会加剧法院的行政化？是否会迫使审判人员为迎合而做出一些违反司法规律的行为？
然而，无绩效考评可能会助长“干多干少都一样，干好干坏都一样”的心理，它可能是应对“人性慵懒”和“人员紧缺”的相对合理之举。设定指标并根据情况评分是一种最为简单、易行的绩效考评方式。上级法院常根据指标统计数据排名排序的方式督促引导下级法院。法院内部也是通过这种数率化的目标设定，并将考评结果与奖金、评先评优、职务晋升相挂钩，来激励司法人员保质保量高效办案。质言之，指标考评已成为上级考察下级、领导监督下属的重要抓手——正所谓“分分，下级的命根；考考，上级的法宝”。
我国的法院系统在人事安排、职级晋升体系上均受到传统阶层模式的束缚，试图完全效法美国等国为民主选举、留任法官提供有效信息的司法业务表现评估制度（Judicial Performance Evaluation System）不切实际。在法院、法官自主性受到考评体系的限制的情况下，较为合理的审判管理命题应是考评哪些指标、如何配置指标。法院一方面要努力去行政化，确保审判规律落地，另一方面却要重视绩效考评，提高诉讼质量与效率。在双重作用力下，指标（尤其是效率指标）运用和优化显得极为重要。诚如学者张建所言，“在法院发展的不同历史阶段，都有一个起支配作用的要素，当下法院的中轴原理则是指标最优”。
20世纪80年代，就有一些地方法院探索运用结案效率指标来引导完成特定的工作任务。1995年制定的《法官法》第21条就已经规定了对于“审判工作实绩”的考评，而结案效率无疑是审判工作实绩的重要体现。之后，结案率明确成为了一些法院对案件质量考评通报的单项指标之一。相比之下，案件的办理质量因素，例如是否保障当事人的诉讼权利、证据审查是否严谨、裁判是否取得良好效果等无法量化，只能依靠个案评查才能实现。为了形成有效激励，确保法院应对人案矛盾，案件绩效考评的指标主要就是结案数、结案率等直观指标。
最高人民法院在“一五”至“五五”改革纲要中均不同程度地论及司法管理及绩效考评的重要性。根据2008年最高法院发布的《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，审判工作的指标可分为审判公正、审判效率和审判效果三类，共计33项指标，其中包含了结案率等11项审判效率指标。这些指标多为客观评价指标，不依赖于评价主体的主观认知，便于量化统计评比，具有相当程度的信服力。最高人民法院考虑到各地法院审判执行工作差异较大，并未推行统一的指标考核标准。各法院可以从中选择若干指标适用，亦可根据自身需要设定新指标。
由于指标较多，面面俱到并不现实，无量纲化指标评估过于烦琐，而消解积案是无法回避的职责，因此，简便明了的结案率一直是各地法院首选的统计单列指标。2011年最高人民法院发布的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》将审判工作指标减为31个，其中审判效率指标降为10个，最明显的改变是用法定（正常）审限内结案率替代了结案率。
本文将分析核心指标——结案率到法定审限内结案率再到结收比等新型指标的嬗变逻辑，揭示它们的实践运行状况，对当前结案效率指标出现的变异或升级作出分析，并展望结案效率指标的前景。除笔者专业背景所限之外，刑事案件的结案效率有其自身特点：基于公检法分工负责、互相配合、互相制约原则以及侦查、移送审查起诉、起诉、审判的阶段性特征，法院的结案效率往往取决于侦检准备情况，具有相当程度的被动性。基于国家公诉为主的特质，法院调处情形很少，刑事结案的要求还显得更为程式化。实际上，中央政法委再三要求禁用的指标除了结案率以外，皆为适用于刑事业务考评的指标，例如刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率等。因此，仅就刑事结案效率指标进行研究具有体系上的重要意义价值。
二、广为诟病的结案率
结案率是指在一定时期内结案数与收案总数（含收案数与旧存数）百分比，简言之，结案率=结案数/（收案数+ 旧存数）。可见，要提高结案率，要么加大结案数（分子），要么减少新收案件数和旧存案件数（分母）。一般而言，针对不同层级法院的实际受案情况设置不同标准的结案率，每个法院也都会根据刑事审判工作自身的特点，确定刑庭及刑事法官的结案率的合理数值。长久以来，结案率一直是重要审判效率指标之一，所占总分权重较高，而且经常单独予以评比、排名。各地一般都将其作为检验法院领导工作成绩的重要指标，统计结果经常写入每年的人大工作报告，并作为舆论和社会监督的重要信息。然而，随着司法改革的不断深入，结案率指标的问题逐渐凸显出来：
（一）设定不合理1.结案率主要由考评期内结案和收案数量所决定，而法院和司法人员自身无法预见和掌控收案数量。刑事审判程序均依赖于起诉（检察院提起公诉或自诉人自诉）而启动，而非依职权启动，因此具有相当程度的被动性。换言之，法院收案一直处于不间断、无计划的持续状态，难以人为调整和控制收案数量。B市D区S法官说：“前几年醉驾刚刚入刑时，这类案件突然增多，检察院起诉移送到法院，我们无法控制案件数。”
2.结案率的设定没有考虑到案件的难易、繁简程度和动态变化性。案件难易程度各异，繁简程度有别，尽管每个案件按照设定程序稳步推进，但是各种特殊情况均无法预估。简单的速裁案件可以很快审结，而一些重大、疑难、复杂的普通程序案件则一般需要较长的时间才能审结。案件的审理还具有一定的动态性，也无法完全提前预测。在审理简单案件时，可能会遇到一些疑难问题；在审理疑难案件时，也可能很快迎刃而解。
3.考评结案率可能会有助于提高整体的审判效率，但未必有助于“贴合”法定审理期限。B市X区F法官说：“一些在考核期限截止前收的案子就不应该审结，原因是诉讼法设定了审限，如果强制在考核年度届满审结则违反审限规律。那些宣称结案率在90%以上甚至接近100%的恐怕有相当部分案件违规办结。”另外，结案统计中部分案件是旧存案件和效率低下的超审限案件，一并纳入总量计算无法体现审判效率。
4.与结案率相配套的审判效率指标计算极为复杂、难以理解和适用。例如，结案均衡度是对结案率单向度指标的中和，旨在防止年初集中收案，年底突击结案，解决审判一线办案人员“忙时不足、闲时有余”的问题。很多高院审管部门咨询统计方面专家，采用复杂计算公式，运用结案数波动指数、结案率波动指数、案件结收指数、平均审理时间指数、平均执行时间指数、超审限未结指数、四类案件未结指数等参数进行计算。以G省2015年《中级法院审判业务类绩效考核指标及评分标准（三类地区）》为例，表中所列明“以审判流程管理系统中流程数据为基础，按照最高法院《均衡结案评估参考指标体系》计算公式和计算标准，通过紫光华宇网络版《法院审判评估系统》自动计算所得”，但是由于审管部门难以理解，实际上并没有应用对应的结案均衡体系。G省高院负责审管的法官X说：“我作为审管办法官都看不懂复杂的运算公式，一般就看结案数和结案率，简便省事！”尽管审判管理部门一般按照最高人民法院的指南，选择了功效系数综合评估法作为构建案件质量评估体系的方法，但是根据观察，法科出生的司法人员普遍不能理解烦琐的功效系数计算公式。无怪乎最高人民法院在“五五纲要”中明确提出“研究制定科学合理、简便易行的审判绩效考核办法”。
（二）实际运行不合理1.年度内结案数量起伏较大，强求结案率容易造成正常收结案规律的违反。诚如B市S区Z法官所言：“12月份结案量远大于1月份，11、12月份我们呈现‘五加二、白加黑’工作状态，每年1月收案数急剧增加，但却相对松懈。”有的法院会采取中期考核，使六七月份出现类似失衡现象，整个状态常被形象地比喻为“过山车”。考核期末端冲刺阶段的突击结案给法官带来了巨大的工作和心理压力。一些法院为了实现预定的目标任务，强行要求周六、日甚至节假日不休息，晚上加班成为常态，法官的休息权无法得到保障。基于法院扎堆结案，公诉人和辩护律师也是密集出庭、分身乏术，难以统筹兼顾办案时间。控辩审三方均仓促应对案件的情况下，刑事审判容易沦为走走过场的“形式审判”。
2.为追求绩效最高值，在评比竞争中获得优势，凸显工作成绩，一些司法工作人员可能会变通操作，甚至违反诉讼程序，损害当事人审限权益。J省Y市一位基层法院院长透露其中的秘密，以前年度结案率接近100%是通过11月份开始“挂小号”、限制收案，人为做出来的。S市法院系统结案率计核的截止时间是12月25日，有些区检察院在这之前一个月左右就不向法院移送案件了，以配合法院提高结案率，很多案件是在12月26日集中移送法院。一些法院还建议公诉机关退回补充侦查，到新的一年再由其重新提起公诉。B市中院S法官说：“考评结案率容易诱导程序违规，有时为完成预定指标，在判决书还没有出之前就预先结案。”为了在年底多结案件，一些法官会倾向于先审理简单、轻微案件，使得重大、疑难、复杂案件一拖再拖，造成超审限情况出现。
3.盲目冲高结案率、仓促结案容易造成“萝卜快了不洗泥”的现象。尽管法院通过加班加点、冻结收案等方式来提高办案量，但是随之而来，程序瑕疵增多，案件质量下降。年底为了提高结案率，在期限截止前消解积案，办案人员尽可能简化程序，一些案件在程式上显得粗糙。例如，该鉴定的不鉴定，该调查的不调查；有的裁判文书潦草简化、说理不充分；有的校对不仔细，有很多错别字，数字及计算有明显错误。这些做法影响了案件审理的严肃性和法律的公信力，还有可能会制造新的社会矛盾。瑕疵案件经常无法实现让当事人服判息诉的效果，涉诉信访增多，使法院整体的工作量实际上有可能加大，非但没有提高效率，反而增加了办案的成本。
结案率对于提高年度内审判工作效率，解决人案矛盾，发挥了重要作用。其优点是直观、清晰、简单，可使管理者一目了然判断案件审结数量和未审结数量，便于其适时、适度调度工作。然而，它的设定具有先天缺陷：法院具有一定的被动性，收案的数量无法预见；案件的难易程度有别且具有一定的动态性；结案率考评无法体现程序法定性，对于严格审限没有显著效果；与结案率配套的“中和”指标计算较为复杂。它在运行上造成法院年底不收案、收案不规范，破坏了法院收、结案固有动态平衡，案件程序瑕疵和违规现象增多，案件质量下降，有时反而不利于服判息诉，增加了办案的时间成本。基于这些问题的存在，新的替代性结案效率指标呼之欲出。
三、法定审限内结案率的引入
实际上，审限内结案率是与结案率同步出现的“竞争性存在”。最高人民法院早在2008年发布的《关于加强刑事审判工作维护司法公正情况的报告》中就已经统计了2007年审限内结案率高达99.56%，较2003年上升了1.21个百分点。正因为片面强调结案率引发的收结案失衡，最高人民法院于2009年发布的《关于深入贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神的意见》第12条“加强审判管理，进一步提高办案质量和效率”部分明确了“加强对审判、执行工作的动态分析，强化对审限内结案率的考核，建立健全收结案动态平衡机制”。随后，在2010年《人民法院工作要点》又进一步明确了“强化对审限内结案率的考核，建立健全收结案动态平衡机制”。
最高人民法院于2011年《案件质量评估指导意见》中干脆取消“结案率”指标，代之以“法定（正常）审限内结案率”，即在法律规定审理期限内审结案件数占结案数的百分比。该指标不涉及收案数，只是将结案数分为审限内和审限外。因此，法院对于指标的适用有一定的主动权。法定（正常）审限内结案率有一种先天的合规导向，目的在于使效率评估更加符合诉讼法、司法解释的规定和审判执行工作实际，更加符合案件审理规律。它的功能在于敦促法官在法定正常审限内结案，其蕴含的理念是“法定审限是对法官最有力、最合法的办案期限约束”。
“正常”是指案件是在未经延长审限的法定审限内审理完毕。之所以加注“正常”，“一是由于法律对延长审限的特殊情况规定不明确，实践中不容易把握，譬如对重大复杂案件的认定标准模糊不清；二是基于当事人对延长审限存在疑虑的考虑，努力避免随意延长审限，防止当事人对案件公正性产生怀疑，提升审判效果”。
自法定审限内结案率启用之日起，它就带有破除结案率的弊端，实现结案均衡的使命。2012年最高人民法院《关于加强均衡结案的意见》规定了均衡结案评估参考指标体系，其中二级指标就包括了法定（正常）审限内结案率。2018年最高人民法院在《人民法院工作要点》的第19条“加强审判管理”部分重申“落实均衡结案要求，认真开展案件清理评查，提高审限内结案率。严格审限管理，坚决清理纠正久押不决刑事案件和长期未结诉讼案件。”
各地法定审限内结案率的操作方式也有所不同，以下以B市D区法院和G省W县法院的考评指标为例加以说明：
（一）B市D区法院法定（正常）审限内结案率属于“案件质量、效率考核指标”，总分值为11分，在九项案件质量、效率考核指标中所占比例为11%。该指标为正向指标，考核区间为季度考核，指标以全院平均值为基准值，每高于或者低于基准值1个百分点加减0.5分。
法定（正常）审限内结案率属于“反映审判执行效率、反映法院审判工作有序运转情况”，总分值占全部考核分数比例为10.4%。该指标不完全为正向指标，而设置指标满意区间：96%～99%。低于96%时，百分比越低扣分越多；高于99%时，反而会被扣分，刚好位于指标满意区间时，则计为满分。
（三）衡量系数的引入B市D区法院出于便利考虑，仅简单计算法定审限内结案数/结案数并加以评比。大多数法官均高于80%，一些甚至接近100%，每个主体实际“比拼”的是“消灭”正常审限内未结案件。
G省W县法院还设定一定系数（固定系数和浮动系数之和）。不同罪名，对应不同固定系数。法官对个案自行勾选影响因素，包括案件所需工作量（卷宗量）、被告人数、案件复杂重要程度等，再由系统生成浮动系数。案件越是重大、复杂、疑难或者涉及群体，总的单位案件系数就越大。有案件总系数达到2，则该案按照两件来计算。
根据观察，各地对于法定审限内结案率统计结果普遍比较高，区别度较结案率更弱，仅从最高人民法院的统计数据就可见一斑。2008年至2010年，全国法院一审案件法定审限内结案率连续三年在98%以上。地方各级人民法院受理案件的审限内结案率，2010年为98.31%，2011年为99%，2008—2012年为98.8%。互联网上较新的统计为2016年的《最高人民法院关于深化司法公开、促进司法公正情况的报告》，载明了2013年—2015年的全国法院系统的情况——“尽管办案压力巨大，但审限内结案率均在98%以上……”由于实践中，刑事案件的审限内结案往往要优于其他类型案件，因此，各地该项数据均普遍性居高不下，比较起来可能差之毫厘，难分伯仲。
四、法定审限内结案率的不足
法定审限内结案率的统计与运用是否实现预期目的？是否解决结案率遗留的诸多问题？B市的考评体系是否全面优于G省？经研究，法定审限内结案率也有其不足之处：
（一）容易干扰必要审限延长以法定审限内结案率为关键词搜索，可以发现现有的法定审限内结案率考核目标多要求近于100%。例如，H省Q市B法院采取五项措施，保持法定审限内100%结案率；L省D市Z区法院采取四项制度确保法定审限内结案率100%；一些地方除了要求法定审限内结案率100%之外，还要求延长审限未结比为0。实际上，为重大、疑难、复杂案件适度延长审限是有必要的。法定审限内结案率引导、敦促案件在所谓“正常”审限内审结，有“法不责众”意味。它限制法官对特殊案件诉讼节奏和进程的灵活把握，使应当延长审限的情况受到一定程度干扰，从而影响审判质量。例如，《刑事诉讼法》并没有将附带民事诉讼从法定审限中扣除，民事赔偿问题涉及到复杂民事法律关系与现实执行阻碍，耗时较多，超出正常审限可能性很大。G省W县法院的Q法官说“：对于刑事附带民事诉讼案件而言，如果一味追求法定审限内结案，法院不会耐心作调解工作，民事权益未必能得到保障。”再如，除了精神病鉴定以外，伤情鉴定、骨龄鉴定、笔迹鉴定、财产核算等各类鉴定的时间并不能扣除审限，法定审限内结案率的考评使法院遇到该类问题时处理更加仓促，案件的整体质量可能无法得到保证。
（二）没有解决程序违规现象用法定审限内结案率替代结案率的初衷就是解决程序违法、变通情形，避免人为延迟收案或紧缩结案。然而，由于对于审限扣除事由规定得比较模糊，一些变通方法使超审限案件隐性化。最为典型的是随意地将简易程序转为普通程序、与检察院沟通由后者申请延期、不合理地启动精神病鉴定程序、不必要地向一些部门征求意见等。最高法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第9条虽然作了符合管辖权异议、中止审理、精神病鉴定等情形之一的不计入审理期限的规定，但缺乏与这些情形相对应的时间要求。办案法官滥用扣除审限规定，如在管辖权异议案件或者委托专业机构鉴定等过程中人为延长时间，虽然满足法定审限内结案，然而却实际损害了当事人的审限权益，使法定审限内结案率失去应有意义。在2014年《最高人民法院关于人民法院规范司法行为工作情况的报告》中，也可以看出片面追求法定审限内结案带来的案件质效问题——“近年来人民法院受理案件数量持续攀升，一些法官办案压力过大，难以兼顾案件质量、效率和效果，有的为追求审限内结案率而放松了对程序公正、行为规范的要求”。
（三）没有解决好积案问题B市S区法院Z法官说：“近五年，我们S区法院案件量翻了三四倍！刑事案件都翻了一倍！仅以法定审限内结案率作为抓手不够。”D区法院主管刑事的H副院长反问：“难道在法定审限内结案就能保证效率吗？老百姓对我们期待很高，单个案件不提高效率，整体质量就要受影响，因此我们只能催着尽快办案、结案！如果群众对我们不满意，指标设定就没有意义！”尽管法定审限内结案率旨在程序合规前提下确保诉讼效率，但是“框架感”过强。实际上《刑事诉讼法》第2条已经明确了“及时地查明案件事实”，这意味着切实提高审判效率，避免案件积压与诉讼迟延是刑事诉讼追求的目标。但是随着诉讼数量与日俱增、案件类型不断增加、审判任务日益繁重，法定审限外结案形势趋向严峻。“案多人少”矛盾异化的现状迫使法院领导运用其他指标进一步提高审判效率。
（四）没有缓解收结不均衡问题指标的功用在于用最小的管理成本获得最佳的管理效果，不仅要科学，还要管用，体现出“性价比”。法定审限内结案率的规范和监督效应明显，但是激励和引导消化积案效应一般。法定审限内结案率的指标设计未能考虑到存案、发案等动态形势，难以作为评估审判机关“生产力”的指标，无法为审判资源分配、管理决策提供有效的信息。从最高人民法院的年度报告中，已经不再提及法定审限内结案率，原因可能是一直处于高位状态，难以体现成绩，但是几乎每年均能看到“均衡结案”的工作任务部署。这足以体现均衡结案问题没有解决好，在案件激增的情况下，法定审限内结案率没有起到进一步提高办案效率，迅速消解存案的作用。
（五）法定审限内结案率操作体系比较一般公众乃至专业人士可能会认为发达地区的司法管理要远先进于相对落后的西部地区。然而，在法定审限内结案率操作体系上，西部G省W县法院的区间制考评与B市D区法院的完全竞争式考评相比有着特定优势：
第一，W县法院受理案件数量相对较少，刑庭也只有两、三名法官；采取满意区间制，使考评结果差异模糊化，有助于减少对于延长审限的错误认知及其违背审判规律的情况。
第二，W县采用区间制有效降低指标数据失真的可能性。在注重指标数据及排名，并将考核结果与荣誉、奖金、晋升等个人利益相关联的考核体系下，办案法官可能会采取各种变通措施人为拔高数据，追求利益最大化。W县采取指标合理区间，只要指标在规定的区间内即为优秀，抹去作假动机，使指标数据反映的审判工作情况更为真实可信。
第三，从合规的角度来看，W县满意区间制符合最高法院出台的《人民法院案件质量评估指数编制办法（试行）》第3条关于区间设计的精神，极大减少了司法绩效考评对独立审判的影响。
第四，W县还设置衡量系数，重大复杂疑难案件，单位系数自然较大，而简单案件，则单位系数较小。法官在重大疑难复杂案件上投入时间精力自然更多，符合繁简分流要旨
因此，从尊重审判工作客观规律和审判实际的角度考察，相对落后的G省司法考评体系未必落后于发达的B市。评论所称，“虽然G省是西部欠发达地区，但是改革精神强，司法体制改革切入准、措施实、成效好……系本轮司法体制改革首批试点中唯一主动请缨的西部欠发达省份”并非虚言。
当然，利弊总是辩证统一的。区间制使竞争动力相对匮乏，效率也有可能会降低，衡量指数的引入也容易强化法官不合适的个案计算观，对于单位系数较小的案件重视度不够，有违“群众无小事”的平民司法观。相对而言，B市案件量庞大，法官绝对数量多，但是案多人少更为严重，因此，设计更为简单也便于竞争操作。如果使用区间制并且自设案件系数，可能会造成人员慵懒和选择性办案。因此，各地的考评体系也是适应自身司法环境的选择。
五、结案效率指标的螺旋式演进
从结案率到法定审限内结案率的改革似乎预示着去行政化的改革方向。一则考评在淡化，二则考评指标越来越趋于合规。从西方发达国家的司法管理观之，基本没有对于法官数字化的内部考评体系，只有美国个别州基于法官的选任和连任存在对法官的数据评估。这部分是由司法的权威性和独立性所致——司法权被先验地设定为至高无上，有别于强调服务及效率的行政权。
然而，我国司法具有一定的特殊性：
一是人民司法在政治基础和认知逻辑上先天就有别于西方的精英司法。以人民为中心、树立“司法为民”理念则需要对法院系统“严管厚爱”，不能基于个案正义而牺牲掉老百姓对于整体司法效率的期待。
二是我国司法制度具有阶层主义传统。在单一制国家体系中，为了防止下级法院与上级法院及中央部署“掉队”，通过各种“系统内部考评”有助于保持“步调一致”，一定程度上确保执法的确定性和统一性，进而确保审判工作的权威性和公信力。
三是我国法院系统以单位建制，而不是以法官个人为尊的运作逻辑使然。绩效考评是法院领导进行行政工作的抓手，是其政绩的体现。绩效考评还可以与评先评优、职级晋升、奖金福利、培训机会等有机结合起来，一方面对审判绩效考核中优秀法官予以奖励，另一方面，有可能对末位法官作督促、批评、问责、淘汰处理。两者结合从而达到奖优罚劣的功效，最大程度地调动法官的工作积极性。
四是我国现代化的提速使新型犯罪案件量成倍增长，人民群众对于司法效率的需求亦是日益增长的。两者之间的不均衡矛盾需要通过加强司法管理化解，而数字化指标考评正是最为简单实用的管理方式。
尽管有大量质疑，甚至有一些法院探索搁置业务考评，它不仅没有衰落，反而愈发展现出其实用性和生命力。世界银行发布的最新营商环境报告中，我国“司法程序质量指数”位列全球前列，不得不说，有中国特色的审判业务考评制度起到一定正向作用，使整体的公平效率得到了保障。作为上级法院、单位领导，在短时期内确实找不出更为公平、合理的替代性方案，以督促法官及助理抓紧结案。“率”的考评至少在当今司法资源紧缺，法官质量仍然有待提高，法官待遇未显“尊贵”的情况下，依旧有其独到的功用。
从结案率到法定审限内结案率的努力方向是好的——法定审限内结案是司法正义的内在要求，但是仍然遗留大量问题，尤其没有妥善解决好“案多人少”“司法资源紧张”“结案不均衡”问题。行动中的法永远无法克服对于现实的考量，尽管法定审限内结案、符合审判规律的初衷正确，但是依然“熬”不过积案所造成的恐慌与压力。在审判效率指标考评的实际运行中，实用主义明显要优于理想主义，表现如下：
（一）从未淘汰的结案率及排名通过调研与“撒网式”搜索，我们发现结案率从来没有“离场”。例如，S省D市D区法院一直将结案率作为关键性的考评指标。再如，在S市M区法院近来的法官业绩考评制度中，结案率与审限内结案率并列存在，作为部门业绩考评的重要指标。这种情况并不奇怪，G省高院审管办的X法官提出：“结案率与法定审限内结案率的侧重不同，前者主要是为了消解案件压力，处理人案矛盾，后者是为了监督法官行使权力时合规。尽管我们要转变‘结案越多成绩越好’的司法政绩观，但是必须有效地处理积案，否则就会酿成严重的司法供需矛盾。”
2014年12月23日，最高人民法院党组就决定停止对高级法院考核排名，要求各高院取消本地区不合理的考核指标。很多省份随之都规定了结案率不再是约束性指标，而只是参考性指标。2015年1月20日，中央政法委要求坚决取消的考核指标中就包括结案率。然而，不合理结案率在一些地方法院仍然“大行其道”，始终“阴魂不散”。很多地方法院仍然在该指标上大作文章，依旧考核结案率，并且进行排名——“龙虎榜”“大排名”“执法办案论英雄”均是常态。很多地方法院都将结案率增幅、在全国以及省市内的排名作为舆论宣传以及向地方党委、人大工作汇报的审判业绩。例如，仅搜索2018年的各地法院工作报告，就可以了解到H省H市中级人民法院宣称结案率“同比上升20.34%”；S省T市法院系统宣称结案率“位居全省法院首位”。
一些法院将考核排名与“先进集体”“红旗手”等荣誉相挂钩，一些法院甚至建立了象征性罚则，譬如“考核成绩前三名给予先进个人称号，后三名的干警在大会上做表态型发言”。一些法院虽然没有排名，但是要求院庭长“既当指挥员，又当战斗员”，通过统计院庭长的结案率来引导法官快速办案。依旧经常有一些法院宣称“结案率全市第X名”“超出去年同期X个百分点”。一些法院（例如H省H中院）不仅考评年度结案率，还考评季度结案率。指标目标设定、排名竞争与荣誉挂钩，均在不同程度上制造了压力，使法院和法官陷入焦虑。为了优化结案率而异化司法行为的现象时有发生。
（二）法定审限考评的变异与突破由于法律明确规定审限，审管部门经常会通过警示案件临近审限，来杜绝超审限情况发生，于是法定审限内结案率所达到的提升效率的效果是有限的。然而，正如B市某中院Z法官说：“这两年来全国各地法院的收案数量大幅度上涨，审判执行工作压力特别大，即使没有积案，也能感受到巨大的不安感！法院领导都在想各种办法应对危机。除了不断鼓励大家无私奉献以外，就是作很多制度创新来提升效率。”
G省Q市K法官说：“实际上要想结案快，就得多适用简易程序、速裁程序，我们这里还同时考评简易程序适用率和速裁程序适用率。”一些单位在法定审限内结案率中又内设小审限考评。例如，B市某中院的S法官就吐槽：“不仅有法定审限内结案率，我们在这个基础上还设置了一半审限内结案率。人为缩短审限，审限内一半时间左右就让我结案归档，简直是赶鸭子上架！”一些法院间接地考评小审限，例如S省X市法院只要达到审限三分之二期限的案件就启动监督指导程序。一些法院发现收案远多于结案的苗头，干脆采取诸如“百日清案”“集中清理积案”的专项行动，突破法定审限内结案率考核，强制要求早日结案。
当然，小审限的设定并非“无厘头”，而是根据《关于开展案件质量评估工作的指导意见》中的另一效率指标——平均审理时间指数计算逻辑中获取的。为便利起见，最高人民法院在列举了不满一半法定审限、一半以上不满三分之二法定审限、三分之二以上不满一倍法定审限、一倍以上不满1.5倍法定审限、1.5倍以上法定审限等情况，分别对应案件审理时间指数为0.9、0.8、0.6、0.3、0。用上述结案数分别乘以对应的时间指数，相加后除以结案总数便得到平均审理时间指数。该指数的目的是为了鼓励各级法院尽量缩短审理时间，但是也防止过度压缩审理时间，确保案件审理的公正性。例如，2014年《A省人民法院质量评估实施办法（试行）》中平均审理时间指数满意区间为0.6～0.8。实践中常用的一半审限内结案率和三分之二审限内结案率可能就是从最高人民法院研究室的指南中所得。
（三）结收比：“加强版”的结案率？很多法院意识到法定审限内结案率是一个相对静态的数据，受限于审限本身，难以用于“逼迫”迅速结案。基于结案率已经明令取消，一些法院增设2011年《关于开展案件质量评估工作的指导意见》中没有的案件结收比（又称为收结比）指标。该指标起初是由J省高院所研发，被很多法院所吸收采用。它是指在一定统计周期内，审结案件的数量与受理案件数量的比率，可以超过100%。
B市高院于2019年开始在全市范围内推行结收比考评。B市S区Z法官说：“由于办案基数年年增高，法定审限内结案率的考核不能满足法院系统加速结案的想法。办案人员紧缺，如果收支不能保证平衡则后果严重。结收比考评给我们很大压力。”B市D区M法官说：“结收比的考评解决了收结案件均衡度的问题，能够督促法官及时消化案件，不至于拖到最后密集结案。结案压力常态化了。我们是每个季度考评一次收结比，年底疲于结案的情形缓和，当然也会出现季度末比较忙的问题。”从B市目前的要求，一般结收比85%为基本要求，要求各县区力争达到100%，从而实现收结案良性循环。B市F区的S法官自豪地宣称：“我们上一个季度结收比超过100%，以后评先进集体、优秀法院最核心的指标就是结收比。”结收比的统计基础与统计对象都是同一统计年度的，不会像结案率那样，存在“偷”取非本年度的收案数，能够相对客观、动态、均衡地展现法院年度工作表现。
B市以外的一些法院甚至公开宣传结收比成就及排名机制。例如，S省J市H区法院公开宣称“热烈祝贺我院今年上半年案件结收比提前达到90%”。H省H市Y区法院在官网上称“案件收结比位居全省第四位”。A省A市Y县法院称结收比为89.93%，“位居全市基层法院第一”。
尽管结案率早已被很多法院淘汰，还是有很多法院同时考核结案率与结收比（例如H省L市C县法院）。A省法院系统除了考核结案率以外，还对各类型角色的员额法官每月通报结收比并分角色加以“排名”。有的法院并没有完全用结收比替代法定审限内结案率，而是采取两种指标并行考核的方案（例如H省X市H区法院）。
当然，结收比的约束下，司法人员的压力并没有减轻。B市S区M法官说：“结收比考评使我们的压力常态化了，以前是年底比较忙，现在是天天都得加班！”更是有S区的Z法官感叹：“改革之前，一年还有点时间喘喘气，改革之后，感觉自己像上了发条一样，成为了办案机器。”从指标的功能来看，不能单纯认为系穿上“新鞋”继续“走老路”，毕竟结收比引入了更多的收结案平衡的因素，它更像是“同期结案率”。与此同时，它也淡化了审限内结案等合规成分。它实质上是“催促性”指标，目的是给法官加压——多干活、快干活。面对海量的案件，结收比指标敦促法官们时时刻刻高压、迅速结清案件。对于一些人案矛盾比较严重的法院，即便采用了案件饱和度等科学测算方式，面对结收比的强压，依旧只能依靠一线法官透支体能、加班加点、牺牲节假日来确保案件的及时审结。因此，作为加强版的结案率亦不为过。
（四）结案率复合指数很多法院都强调多元化评估指标体系，将几种效率指标充分地融合调整到结案率复合指标里。这实际上就是运用指标权数将不同的结案效率指标加权合成。结案率复合指标体现了工作目标年度考核指标的灵活性。权数高的说明在评估指数中起到的作用较大，一般而言，法定审限内结案率权重相对比较高。例如，2014年《A省人民法院案件质量评估实施办法（试行）》就将结案率和法定审限内结案率按照二八开换算，结案率复合指数=0.2*结案率+0.8*法定审限内结案率。该复合指数在整个评估的权重是18%，满意度区间为0.90～0.96。
即便如此，很多法院觉得复合度还不够。例如，A省《W市中级人民法院关于修改基层法院审判质量基础指标及条线指标的暂行规定》中，就刑事条线指标而言，结案率复合指标和月度收结比配合使用，两者均系审判质量基础指标的重要组成部分。以上这些做法均是为了克服单一效率指标体系的片面性，以实现案件质量评估的整体性和协调性。然而，问题也同时存在：一则未必科学且能发挥出应有的评价作用；二则造成了适用上的复杂，不够简便。
结案复合指标恰恰也说明了结案率、法定审限内结案率以及结收比具有一定的同质性。实际上，在各地探索适用结案率指标时期，结案率、法定审限内结案率和结收比等类型都有所体现。根据较早的文献显示，在本世纪初，人民法院结案率指标有三种计算方式：一是用一定时期内人民法院受理案件总数除以结案率；二是计算结案总数中，法定审理期限内结案数所占的比率；三是计算本期的结案数与新收案件数之比例。三者皆为正向指标，也便于在同一框架下加权计算。
无论是结案率的沿用或是“杂糅”融入复合指数，小审限内结案率或是结收比的适用，均在不同程度上体现出了效率的优位性。这些做法避免了单一适用法定审限内结案率的呆板，有助于提升审判效率，缓解积案压力，但是如果操作不慎，则可能回旋到过于强调迅速结案而易造成程序违规的原初状态。前文已经揭示了结案率及其排名的弊端，不再赘述。小审限内结案虽然有一定的统计依据，但毕竟有违审限规定，必然导致规则适用的多元化。结收比虽然显著解决了收结案均衡问题，但是容易给审判人员造成更为强烈的时间紧迫感，因此需要配合法定审限内结案率等合规性指标予以适用。结案率复合指数看似兼顾了审判效率与规律，然而综合哪些指标、各指标所占多少权重并没有足够的科学依据，有待进一步论证。
六、结论与对策
从结案率到法定审限内结案率，再到结收比等方式的突破，可以看出审判管理的“风向标”在不断调整，在个案审判规律与整体审判效率的价值较量中，最终后者似乎总是能够胜出。以审判为中心的愿景往往受制于积案亟待消化的残酷现实。不仅绩效考评没有“退场”的趋势，相关的审判效率指标更加务实、功利，效率优先体现得更加明显。理论与实践的背离、理想与现实的差距、独立审判与司法管理的冲突一直存在于螺旋状的司法改革进程中。
在三令五申取消结案率及排名后，顶层设计者重申遵循司法规律的必由之路。2018年10月9日，中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中便提出要“注重工作实绩”“科学合理设置指标”；2019年2月27日，最高人民法院“五五纲要”明确指出“清理取消不合理、不必要的考评指标，切实为基层减负”；2019年3月11日，中办印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中则确定2019年为“基层减负年”，其中就包括了淡化考评指标，为基层法院松绑的政策导向。2019年4月15日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在政法领导干部专题研讨会上明确：中央政法单位原则上每年只搞一次综合性督查检察考核，全面清理考核指标和打分排名，严禁下达结案率等不合理、不必要的考核指标等。一些地方法院也纷纷响应号召，取消了结案率指标。例如，S省高级人民法院于2019年6月18日召开党组会议，通过了《全省中级法院执法办法评价实施办法》，取消“结案率”指标，继续沿用“法定审限内结案率”指标。
在此背景下，如何兼顾改革的终极目标与现下司法管理的便捷设计对策呢？如何在为基层减负的同时在现有司法资源配置下确保案件质效随着案件量的激增逆势提高？
一则根据现有的、明确的政策宣示，断然需要取消结案率，在结案率复合指数中也不得变相融入结案率的考核。可以考虑暂时配合使用法定审限内结案率与结收比两项指标，法定审限内结案率作为约束性指标，结收比作为半约束性指标或参考性指标。也可以充分论证后一同纳入到结案率复合指数中。法定审限内结案率一般只占到百分之十的分值，整体上符合司法规律的要求，但是应当为合理的审限延长留有一定空间。结收比是法院自我加压的手段，但不宜盲目攀高，需要警惕其压力阈值是否迫使审判人员降低案件质量。二则根据《刑事诉讼法》对审限的规定，取消小审限内结案率等不合法的指标。法定审限内结案率设置的目的就是引导程序合规，而在此基础上突破审限的创新指标则很可能系公然违法，不仅不值得推广，而且需要严格禁止。无论是法定一半审限内还是三分之二审限内结案，只能作为统计平均审理时间指数之用，均不能作为硬性指标加以考核。三则尽可能减少对于结案效率指标的竞争性排名，但仍应当公示相关的数据，并为指标设置合理区间，对法定审限内结案率达到合理区间、结收比维持较为均衡区位的仍然要予以表彰，对低于区间的要予以警示或惩戒。如果指标值超出区间的情况能够合理解释，异常的指标值是与法院自身的特殊情况相符合的，不予警示或惩戒。四则根据案件的类型作区分统计，根据案卷量、案件的复杂、重大程度（如是否系涉众型案件、是否系速裁、认罪认罚案件、是否系社会关注度高的案件），采取分类、分级管理，从而科学统计、研判数据，合理评估审判工作。对于办案人员较多的法院，应当设置专门负责简单案件的速裁法官。对于有条件的法院应当进一步专业细化，通过分工、由专人办理某些类型的高发案件来促进审判效率。五则在树立司法权威的同时加强法官的职业素养和伦理建设。数字化考评往往鉴于法官整体的质量不高，职业伦理的羸弱的情况才得以应用。如长远废除基于“不信任”的指标考评，以法官信任为基础建构绩效考评制度，就应当树立司法权威，并加强法官的能力和道德建设。能力虽然不是一个伦理问题，但是法官有义务持续努力，以胜任其岗位职责，提高办案能力。六则贯彻减负减压方针，加大繁简分流机制，简化并加强速裁程序和认罪认罚从宽程序的适用，最大限度地消解案件的司法资源损耗，从根本上解决“司法资源紧张”“司法人员超负荷工作”的问题。在此基础上，为执法办案创造有利条件，减少审判人员的事务性工作；以打造智慧法院为契机，为法官办案提供信息化手段。在建立科学、合理的考评机制基础之上，还应当建立健全员额法官的退出机制和法官助理的入额机制，将业务考评作为退出与入额的重要参考因素之一，以增加考评指标的公信力，使审判管理真正具有实效性。接下来我们将赠书8本，快来试试手气：由中国人民大学王利明教授指导、海南大学法学院石冠彬教授编著的《民法典立法演进与新旧法对照》。
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来源：《法学》编辑部（本文责任编辑：于改之）
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